De bevoegde overheid voor een omgevingsvergunningsaanvraag is in principe afhankelijk van de aard, de omvang en het voorwerp van het aangevraagde project. Als een gemeente echter aanvrager en initiatiefnemer is van een m.e.r.-plichtig project terwijl het college van burgemeester en schepenen (ook) bevoegd zou zijn voor datzelfde project, speelt de zogenaamde “no conflict of interest” regel een belangrijke rol.
Huidige wetgeving
Wanneer er een m.e.r.-plicht rust op een project waarvan het college van burgemeester en schepenen zelf zowel initiatiefnemer/aanvrager als vergunningverlenende overheid is, dan is in plaats daarvan de deputatie de bevoegde overheid (artikel 15/1 lid 1 OVD). Wanneer een gemeentelijk project “screeningsplichtig” is, zou de overheid haar eigen aanvraag wel mogen behandelen, maar moet de omgevingsambtenaar beslissen of een project-MER nodig is (artikel 20 lid 2 OVD).
Aanleiding
Bovenstaande regeling is uitgewerkt ter omzetting van Europese regelgeving. In de memorie van toelichting stelt het Vlaams parlement echter dat artikel 9bis project-MER-richtlijn deel uitmaakt van de project-MER-beoordeling (artikelen 5 tot 10 project-MER-richtlijn) en het toepassingsgebied ervan zich bijgevolg beperkt tot vergunningsaanvragen waarvoor de project-MER-plicht geldt.
Er moet daarnaast volgens het Vlaams parlement rekening worden gehouden met het feit dat de project-m.e.r.-screening in essentie een Vlaams instrument is dat geen grondslag vindt in de Europese richtlijn. Artikelen 8 en 8bis project-MER-richtlijn zouden alleen betrekking hebben op project-MER-plichtige projecten. Hierdoor zou het volgens het Vlaams parlement niet logisch zijn om de verplichting uit artikel 9bis project-MER-richtlijn uit te breiden naar m.e.r.-screeningsplichtige projecten (Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, stuk 965/1, 21-24).
Rechtspraak
Recent sloeg de RvVb een andere weg in. Volgens de Raad vallen namelijk niet alleen project-MER-plichtige (gemeentelijke) projecten maar ook project-m.e.r.-screeningsplichtige (gemeentelijke) projecten onder de bevoegdheid van de deputatie. Dit garandeert onder andere de objectiviteit van de beoordeling van de m.e.r.-plicht.
Bovendien zijn autonome gemeentebedrijven (AGB) volgens de Raad ook onderworpen aan deze “no conflict of interest” regel. Dit wordt immers (minstens gedeeltelijk) bemand door gemeentelijke mandatarissen. Daarnaast staan AGB’s ook in voor welbepaalde administratieve taken van gemeentelijk belang die haar uitdrukkelijk zijn toegekend door de gemeente. Daarom is er bij een AGB volgens de Raad geen duidelijke functionele scheiding tussen de aanvrager en de gemeente (RvVb 22 april 2021, nr. A-2021-0910).
Meer info over het arrest (RvVb 6 oktober 2022, nr. A-2223-0108) vindt u in rechtspraak op vrijdag: conflict of interest bij AGB en m.e.r.-screening.
Oude wetgeving
Vroeger bestond er voor gemeente(lijke projecten) en vergunningsaanvragen de bijzondere vergunningsprocedure (oud artikel 4.7.1, 2° VCRO). De bedoeling hiervan was om te vermijden dat gemeenten zouden moeten oordelen over projecten van buiten- of bovengemeentelijk (algemeen) belang (Parl. St. Vl. Parl. 2008-09, stuk 2011/1, p. 174).
In deze context werd (ook) een onderscheid gemaakt tussen project-MER-plichtige en niet-project-MER-plichtige projecten. Bij project-MER-plichtige projecten was namelijk de Vlaamse regering of de gedelegeerde stedenbouwkundige ambtenaar bevoegd. Bij niet-project-MER-plichtige handelingen was daarentegen de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar bevoegd (oud artikel 4.7.26 § 1 VCRO).
Dat het (vroeger) niet mogelijk was voor een gemeente om haar eigen aanvragen en projecten te behandelen, was dus duidelijk. Deze duidelijkheid is, door het schrappen van de bijzondere vergunningsprocedure, grotendeels verloren gegaan.
Wel of geen bevoegdheid
Momenteel bestaat er onder meer nog onduidelijkheid over de bevoegdheid van de gemeente wanneer ze (ook) vergunningsaanvrager en initiatiefnemer is. De gemeente, althans haar college van burgemeester en schepen, verliest nochtans niet steeds in alle situaties haar bevoegdheid.
Of de gemeente haar bevoegdheid uit handen moet geven, is afhankelijk van de m.e.r.-plicht van een project (artikel 2 MER-besluit). De opmaak van een project-MER is nodig voor projecten opgesomd in Bijlage I MER-besluit. Een gemotiveerd ontheffingsverzoek van de verplichting tot het opmaken van een project-MER is mogelijk voor projecten uit Bijlage II MER-besluit. Een project-m.e.r.-screening is tot slot mogelijk voor projecten die voorkomen op Bijlage III-lijst MER-besluit, op basis waarvan moet worden beslist over de verplichting tot het al dan niet moeten van een project-MER (artikel 4.3.3 § 2 lid 1 DABM en artikel 20 OVD).
De gemeente mag haar eigen aanvraag nog steeds zelf behandelen in twee situaties.
- Ten eerste bij een ontheffing van de MER-plicht.
- Ten tweede wanneer er geen MER-plicht van toepassing is op de aanvraag in kwestie (artikel 15/1 lid 1 OVD).
Het is de taak van de vergunningverlenende overheid om er tijdens het opstellen van een project-MER op toe te zien dat ze zich niet bevindt in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft (artikel 4.3.6 § 4 DABM).
Besluit: een fictief onderscheid
We kunnen ons natuurlijk de vraag stellen of het wel wenselijk is om überhaupt toe te laten dat colleges van burgemeester en schepenen de eigen (gemeentelijke) vergunningsaanvragen ook zelf gaan beoordelen. Vroeger was dit immers onmogelijk. Het is eigenlijk niet logisch dat het tegenwoordig in sommige gevallen wel toegelaten is voor gemeenten om tegelijk de pet op te zetten van initiatiefnemer/aanvrager en vergunningverlenende overheid. Zeker niet wanneer we het onpartijdigheidsbeginsel hierbij in ogenschouw nemen.
De oude procedure werd opgeheven vanuit de gedachte de aard van de aanvrager niet langer bepalend zou zijn geweest om de bevoegde vergunningverlenende overheid te bepalen. Bij belangenconflicten lijkt deze redenering echter niet op te gaan.
Bovendien is het opvallend dat de project-MER-richtlijn stelt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de bevoegde instantie of instanties hun uit de richtlijn voortvloeiende taken op objectieve wijze vervullen en zich niet begeven in een situatie die aanleiding geeft tot een belangenconflict (artikel 9bis lid 1 project-MER-richtlijn). De Vlaamse omzetting volgt hierbij een beperkte interpretatie, waarbij enkel MER-plichtige projecten hieronder zouden vallen. De bedoeling van dit artikel lijkt echter om belangenconflicten binnen een breder kader aan te kaarten.
Het huidige onderscheid dat wordt gemaakt tussen project-MER-plichtige en m.e.r.-screeningsplichtige projecten is eigenlijk fictief. In haar advies bij de invoering van de wetgeving in kwestie stelde de SARO zich al de vraag waarom de “oplossing” enkel zou gelden voor belangenvermenging in functie van milieuredenen. Deze zou dan niet gelden voor belangenvermenging voor projecten waar geen project-MER moet worden opgesteld. Het zou dan immers ook kunnen gaan over projecten met een belangrijke maatschappelijke, socio-economische relevantie (Parl. St. Vl. Parl. 2016-17, stuk 965/1, p. 6).
Goed om te weten
Volgens de informatie van de VVSG zou het Departement Omgeving momenteel nog aan de slag gaan met de hoger geschetste problematiek en wordt hierover nog een advies aan de lokale besturen verwacht.
Wist u dat?
U kunt een uitgebreide beslisboom over project-m.e.r. terugvinden op deze pagina in Schulinck Omgevingsrecht.
Wilt u direct antwoord op uw vragen?
Met een abonnement op Schulinck Omgevingsrecht krijgt u binnen 2 werkdagen een juridisch onderbouwd, praktisch antwoord.
Ontdek het zelf via onze database. Nog geen abonnement? Vraag dan snel een demo aan!