Toch volgde er ook sterk polariserende rechtspraak. Zo bleek een beslissing over de zaak der wegen nodig voor een tijdelijke uitbreiding van een gemeenteweg met rijplaten (RvVb 12 mei 2022, nr. RvVb-A-2122-0744).
Recenter oordeelde de RvVb dat de uitbreiding van een weg over bestaande bermen een gemeenteraadsbeslissing over de zaak der wegen noodzaakt. Volgens de Raad blijft de gemeenteweg beperkt tot de berijdbare weg zelf, en niet de aanhorigheden zoals een berm (RvVb 12 januari 2023, nr. A-2223-0389). Een opmerkelijke uitspraak die verdient om van naderbij bekeken te worden.
Zaak der wegen
Voor het aanleggen, wijzigen, verplaatsen of opheffen van een gemeenteweg is een gemeenteraadsbeslissing nodig (artikel 8 GWD). Het bestuur kan geen omgevingsvergunning verlenen voor een project met dergelijke wegeniswerken zonder een voorafgaande gemeenteraadsbeslissing (artikel 31 OVD).
Het GWD definieert het begrip ‘wijziging’. Dat betekent de aanpassing van de breedte van de bedding van een gemeenteweg. Verfraaiings-, uitrustings- of herstelwerkzaamheden zijn geen wijziging (artikel 2, 12° GWD)
Het aanpassen van de bedding vereist dus een gemeenteraadsbeslissing. Maar wanneer is dan sprake van een gemeenteweg? En brengt de aanpassing van de bedding steeds een gemeenteraadsbeslissing met zich mee? Daarvoor moeten eerst enkele belangrijke begrippen passeren.
Gemeenteweg
Een gemeenteweg is een openbare weg die onder het rechtstreekse en onmiddellijke beheer van de gemeente valt. Wie eigenaar is van de grond speelt geen rol (artikel 2, 6° GWD).
Je vindt dus 2 essentiële onderdelen terug in deze definitie:
- openbare weg
- rechtstreeks en onmiddellijk beheer van de gemeente
Wegen die niet aan beide criteria voldoen zijn geen gemeentewegen. Ze vallen dus niet onder het Gemeentewegendecreet.
Het Gemeentewegendecreet definieert de openbare weg niet. De parlementaire voorbereidingen verwijzen naar gevestigde cassatierechtspraak. Een openbare weg is een weg die bestemd is voor het gebruik van allen (Parl.St. Vl. Parl. 2018 – 19, stuk 1847/1, 4). Wat nu wel of niet tot een openbare weg valt, is belangrijk. En zoals hieronder zal blijken, vormt het gebrek aan een definitie van een ‘openbare weg’ een probleem.
Rooilijn
Ook de rooilijn is van belang. Dat is de huidige of de toekomstige grens tussen de openbare weg en de aangelande eigendommen. Iedere weg heeft een begin en een eind en beschikt dus noodzakelijkerwijze over een rooilijn.
Maar die rooilijn ligt niet altijd vast op papier. In principe legt het rooilijnplan de rooilijn vast. Is er geen rooilijnplan, dan is de rooilijn de huidige grens tussen de openbare weg en de aangrenzende eigendommen (artikel 2, 9° GWD)
De ligging van de rooilijn is belangrijk. Het bepaalt het gebied waarbinnen je een gemeenteweg kan realiseren. Op gronden binnen de rooilijn rust een bouwverbod (artikel 4.3.8 § 1 VCRO). Bovendien speelt de rooilijn ook een rol bij het bepalen of een gemeenteraadsbeslissing nodig is. Hierboven gaven we al aan dat zo’n beslissing verplicht is bij de wijziging van een weg. Als die wijziging echter plaatsvindt binnen de rooilijn is zo geen beslissing vereist (Parl.St. Vl.Parl. 2018-2019, nr. 1847/1, 16).
Maar niet iedere weg beschikt dus over een rooilijnplan. De feitelijke bepaling van de rooilijn zal dus minstens zo belangrijk zijn, zoals blijkt uit het besproken arrest.
Een gemeenteweg (RvVb 12 januari 2023, nr. A-2223-0389)
Voor meer info lees de rubriek Rechtspraak Op Vrijdag
Het project in dit dossier gaat over een bestaande gemeenteweg. Het berijdbare gedeelte daarvan wordt omzoomd door een groenberm, gracht en dan terug een groenberm. Het project beoogt de verbreding van het berijdbare gedeelte van de weg. Er is geen gemeentelijk rooilijnplan en het ontwerp bevat geen ontwerp van rooilijnplan. Ook is geen gemeenteraadsbeslissing voor de wijziging van een gemeenteweg voorhanden.
Toch oordeelt de Raad dat een gemeenteraadsbeslissing nodig was over de zaak der wegen. Volgens hem vormt de grens tussen de openbare weg en de aangelanden de feitelijke rooilijn. De Raad beschouwt daarbij de boordkant van het berijdbare gedeelte als ‘de openbare weg’.
De Raad steunt zijn oordeel op de definitie van een feitelijke rooilijn. Bij gebrek aan een definitie van wat een openbare weg is, doet de Raad beroep op de definitie van een ‘wijziging van een gemeenteweg’. Dat betekent de aanpassing van de breedte van de bedding. De gemeenteweg eindigt volgens de Raad dan ook bij de bedding van de weg, in dit geval de boordstenen.
Dat wijzigingen binnen de rooilijn geen rooilijnplan noodzaken, overtuigt de Raad niet. Die passage is volgens hem enkel van toepassing op situaties waarin een rooilijnplan al voorhanden is of opgenomen in de aanvraag. Bovendien ligt de verbreding buiten de feitelijke rooilijn volgens de Raad. Die hypothese vermeldt de toelichting bij het Gemeentewegendecreet niet.
De weg kwijt?
De uitspraak van de Raad is verrassend. Het zou merkwaardig zijn om iedere gemeenteweg zonder rooilijnplan te begrenzen tot het berijdbare gedeelte daarvan. Als je dit oordeel zou doortrekken zouden de verbodsbepalingen (artikel 38 GWD) beperkt blijven tot handelingen op de bedding en niet bv. op de aanhorigheden zoals fietspaden, bermen, etc. Het lijkt ons onwaarschijnlijk dat dit de bedoeling is van het Gemeentewegendecreet. Je kan geen beweegredenen vinden bij de decreetgever om plots constructies op bermen van gemeentewegen mogelijk te maken.
Evenmin zijn er volgens mij redenen om een onderscheid te maken tussen een feitelijke en een vastgestelde rooilijn. Toch maakt de Raad impliciet dat onderscheid. De Raad is kennelijk bewust van de passage uit de parlementaire werken over wijzigingen binnen de rooilijn. Maar hij oordeelt – m.i. ten onrechte – dat die enkel gaat over wegen mét rooilijnplan. Impliciet geeft de Raad daarmee te kennen dat bij een gemeenteweg met rooilijnplan, de wijziging binnen de rooilijn geen rooilijnplan behoeft.
Dat onderscheid is merkwaardig. Uiteindelijk is de rooilijn niets meer dan een scheidingslijn. Die lijn duidt aan wat onder de openbare weg valt en wat niet. Zo kan je bouwwerken of andere innemingen beletten op de weg en zijn aanhorigheden (RvS 2 juni 1998, nr. 74.004).
De doelstelling van een rooilijn is dus in elke situatie, vastgesteld of niet, nog steeds dezelfde. Het enige verschil is dat met een rooilijnplan er zekerheid over de ligging van die lijn bestaat. Gelet op de onaangename verrassing in dit dossier, is die duidelijkheid overigens geen overbodige meerwaarde.
Daarnaast lijkt de uitspraak op gespannen voet te staan met eerdere rechtspraak over de ‘openbare weg’. Die rechtspraak is nochtans al zo oud als de straat. Zo omvat volgens het Hof van Cassatie een openbare weg ook de wegaanhorigheden (Cass. 20 april 1978, Pas. 1978, I, 938, concl. Adv. Gen. VELU). Hieronder valt alles om het beheer en het onderhoud van de wegen te verzekeren. Denk aan bermen, grachten, taluds, fietspaden,… verlichting…( Cass. 19 april 1883, Pas. 1883, I, 177; Cass. 20 april 2001, R. W. 2002-03, 982).
Logischerwijze vermeldde de decreetgever dan ook onder het Rooilijnendecreet de aanhorigheden (Parl.St. Vl.Parl, 2008-09, nr. 2185/1, 3). Uit niets bleek dat de decreetgever met het Gemeentewegendecreet hiervan wilde afwijken. Maar een expliciete verduidelijking van de uitgestrektheid van een openbare weg ontbreekt helaas.
De vraag rijst dan ook of de Raad wel zo ver moest gaan in zijn uitspraak. Toegegeven, het bestuur had zijn beslissing ook niet correct gemotiveerd. Hij stelde dat geen gemeenteraadsbeslissing nodig was omdat de bermen tot het openbaar domein behoren. Dat kan je terecht niet als afdoende motivering beschouwen. De kern is waar de openbare weg eindigt, niet of er sprake is van een openbaar domein.
En wederom toegegeven, de ligging van een feitelijke rooilijn zal ook steeds een discussiepunt vormen. Vermoedelijk zag de Raad een veilige uitspraak om in dit kluwen te redeneren dat de rooilijn minstens tot aan de boordkant van de weg komt. Niemand kan immers redelijkerwijs betwisten dat dat gedeelte tot de openbare weg behoort.
Toch had de Raad een veiligere optie kunnen kiezen door enkel de schending van de motiveringsplicht vast te stellen. In tal van rechtspraak over bijvoorbeeld zonegrensdisputen oordeelt de Raad steevast dat het bestuur als eerste geplaatst is om de ligging te bepalen (RvVb 28 juni 2016, nr. A/1516/1295; RvVb 8 december 2015, nr. A/1516/0331).
Maar in dit dossier gaat de rechter zelf over tot de vaststelling van de feitelijke ligging van de rooilijn. Meer zelfs, de rechter zegt nu voor recht dat de ligging van de rooilijn teruggebracht moet worden tot het berijdbare gedeelte van de weg. Met die interpretatie schuilt het gevaar om regels toe te voegen aan het Gemeentewegendecreet. Een eerder feitengebonden motivering van het arrest waarom deze rooilijn in kwestie tot de boordsteen komt was verkieslijk volgens mij.
Waar een wil is, is een weg
Het valt af te wachten hoe de rechtspraak van de RvVb zich verder zal ontwikkelen. M.i. is er ruimte om eerdere rechtspraak aan te hangen. Je kan nog steeds de openbare weg beschouwen als de wegbedding én aanhorigheden (bermen, grachten, e.d.). De bewoordingen van het Gemeentewegendecreet hoeven zich daar niet tegen te verzetten. De wijziging van een gemeenteweg slaat op de aanpassing van de breedte van de bedding van de weg. Dat verhindert niet dat de gemeenteweg zelf een ruimere betekenis kan hebben.
Toegegeven, de tekst van het Gemeentewegendecreet blijft natuurlijk ongelukkig. Het decreet neemt niet de moeite om het begrip ‘openbare weg’ te verklaren. Volgens geciteerde cassatierechtspraak mogen we duidelijk wat meer begrijpen onder dat begrip dan louter de bedding van het berijdbare gedeelte. De definitie van een gemeenteweg in Waalse regelgeving is op dat vlak een pak duidelijker (artikel 2, 1° Waals Decreet betreffende de gemeentewegen).
“ landsverkeerswezen bestemd voor het verkeer van het publiek, los van de eigendom van de ondergrond, met inbegrip van de aanhorigheden die nodig zijn voor de instandhouding ervan en waarvan het beheer toekomt aan de gemeentelijke overheid”
In de inleiding gaven we al aan dat dit arrest niet de eerste onverwachtse uitspraak is over het Gemeentewegendecreet. Ten aanzien van tijdelijke rijplaten heeft de decreetgever zich alvast van zijn meest voortvarendste kant getoond om dat euvel uit de rechtspraak te herstellen. Het kersverse voorontwerp inzake windturbines voorziet alvast in een toevoeging van een paragraaf 3 aan artikel 31 OVD. Die zou voortaan luiden dat je de tijdelijke verbreding of aanpassing van een gemeenteweg niet mag beschouwen als een wegeniswerk dat een gemeenteraadsbeslissing behoeft.
Met de ongelukkige bewoordingen van het Gemeentewegendecreet en de problematische rechtspraak daarover, lijkt een herziening van dat decreet eerder op zijn plaats.