In een eerdere opinie onderzochten we de vergunningsplicht van het schilderen van gevels. Volgens ons bleek de notie dat schilderwerken niet vergunningsplichtig zijn omdat het louter onderhoudswerken zijn, voor kritiek vatbaar. Maar dat een schilderwerk o.i. niet zomaar kan worden gereduceerd tot een onderhoudswerk, betekent natuurlijk nog niet dat daarmee de vergunningsplicht als paal boven water staat. Die vereist namelijk een soepele interpretatie van het begrip ‘verbouwen’. Dat daarover geen enkel (laat staan gezaghebbend) precedent bekend is, moge duidelijk zijn. In de huidige stand van zaken kunnen we dan ook niet anders dan besluiten dat dergelijke werken niet vergunningsplichtig zijn.
Maar hoe gaat een bestuur best om met situaties waarin het straatbeeld achteraf kennelijk wordt gewijzigd door niet-vergunningsplichtige handelingen? In deze opinie onderzoeken we eerst de alternatieven waar een omgevingsambtenaar zich in dat geval op kan beroepen. Verder staan we stil bij een soepele lezing van het begrip ‘verbouwen’.
Handhaven
Vooreerst stellen we vast dat niet-vergunningsplichtige handelingen niet volledig vrij spel krijgen. Zo geldt ten aanzien van beschermd onroerend erfgoed het passiefbehoudsbeginsel. Op grond daarvan is het verboden beschermde goederen te ontsieren, te beschadigen, te vernielen of andere handelingen te stellen die de erfgoedwaarde aantasten (artikel 6.4.3 Onroerenderfgoeddecreet). Zowel handelingen binnen, als buiten de vergunningsplicht vallen daar onder. Het Onroerenderfgoeddecreet voorziet verder ook in handhavingsinstrumenten die de overheid kan inzetten. Het toeppassingsgebied blijft, zoals vermeld natuurlijk wel beperkt tot het beschermd onroerend erfgoed.
Daarnaast kan ook een RUP ongewenste, niet-vergunningsplichtige aanpassingswerken, zoals schilderen, verbieden (artikel 4.4.1, §3, lid 3 VCRO). Ook een verordening kan hierover stedenbouwkundige voorschriften bevatten (bv. artikel 11 Antwerpse Bouwcode).
De omgevingshandhaver kan vervolgens de bij plan of verordening verboden handelingen handhaven. Iedere handeling, vergunningsplichtig of niet, in strijd met een verordening of RUP is immers een stedenbouwkundig misdrijf (artikel 6.2.1, 2° VCRO).
Zie in dit verband Vraag van de week: Is elke handeling zonder of strijdig met een omgevingsvergunning een stedenbouwkundig misdrijf?
Op zich lijkt het euvel van de omgevingsambtenaar hiermee opgelost. Ook niet-vergunningsplichtige handelingen kunnen gehandhaafd worden. Alleen vereist een dergelijk handhavend optreden wel een voorafgaand plan of verordening dat zulke handelingen daadwerkelijk ook, voldoende duidelijk, verbiedt. De vraag is of voldoende steden en gemeenten wel over een instrument in die zin beschikken. Bovendien is het opmerkelijk dat het decretaal kader het beoordelen en bewaren van het straatbeeld, een hoeksteen uit de ruimtelijke beoordeling, zo vlot laat omzeilen via handelingen buiten de vergunningsplicht. Een hiaat dat je slechts kan opvangen via een louter vrijwillig instrument, zonder gerichte wettelijke omkadering.
Nederlands model
Zonder aan diepgaande rechtsvergelijking te doen, is het verschil met Nederland minstens opmerkelijk. In Nederland kent men namelijk de (befaamd of beruchte) welstandsregeling die wettelijk verankerd is. Het uiterlijk van zowel nieuw te bouwen bouwwerken als bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning vereist is, moeten voldoen aan de welstandsvereiste (artikel 12 lid 1 onder b Nederlandse Woningwet en artikel 2.10 lid 1 onder d Nederlandse Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De gemeenteraad is verplicht de criteria van dit laatste vast te stellen in een zogeheten welstandsnota (artikel 12a lid 1 Woningwet). Zowel preventief, bij het beoordeling van een omgevingsvergunning, als repressief, bij handhaving, spelen deze welstandscriteria een rol.
Een duidelijk voordeel van dit systeem zit in (het potentieel aan) transparantie. Waar de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening in Vlaanderen steeds casus per casus wordt beoordeeld, geeft een welstandsnota vooraf een indicatie op slaagkans van het project. Ook achteraf is er een duidelijk(er) beeld van wat gehandhaafd kan worden. Ook het verplichte karakter van een dergelijke welstandsnota komt over als een pluspunt. Het lijkt ons namelijk aannemelijk dat het opnemen van esthetische regels in het lokaal beleid politiek gevoelig kan liggen. Een verplichting kan daaraan remediëren.
Gelet op de voordelen die we in het Nederlandse model kunnen onderscheiden is het dan ook opmerkelijk dat de Nederlandse wetgever met de Omgevingswet de verplichte welstandscriteria zal afschaffen. In de plaats daarvan zullen Nederlandse gemeenten kunnen kiezen of ze dergelijke criteria willen opnemen in hun Omgevingsplan.
Verbouwen interpreteren
Bij gebrek aan plan of verordening, staat het bestuur schijnbaar machteloos tegen wijzigingen van het straatbeeld die buiten de vergunningsplicht vallen. Kan een soepele interpretatie van ‘verbouwen’ dan verantwoord zijn?
Waar regels doorgaans restrictief wordt geïnterpreteerd, kan soms een soepele interpretatie wel door de beugel. Inzake de vergunningsplicht beschouwt de rechter bijvoorbeeld marktwagens, aanhangwagens en zelfs het routineus stallen van voertuigen of materialen als een ‘constructie’ (resp. Cass. 5 juni 1990, AR nr. 3728, RvVb 9 juni 2015, nr. A/2015/0343, RvVb 3 maart 2015 nr. A/2015/0097).
Dergelijke rechtspraak grijpt niet de letterlijke interpretatie van een ‘constructie’ aan maar lijkt een doelgerichte interpretatie ten grondslag te hebben. Het bestuur kan zo immers handelingen vatten die anders nodeloos door de mazen van het net glippen. Net zoals een conventionele groentekraam, kan ook een marktwagen namelijk reële gevolgen hebben voor de goede ruimtelijke ordening. Het kan niet de bedoeling zijn dat een aanvrager de vergunningsplicht kan omzeilen door een te letterlijke interpretatie van het begrip ‘constructie’. Dat het zou moeten gaan om een bouwwerk in de gebruikelijke zin van het woord, lijkt van ondergeschikt belang.
Maar kan dit alles dan ook niet opgaan voor een significante wijziging van het uitzicht van een voorgevel? De visueel-vormelijke aspecten gelden in de goede ruimtelijke ordening regelmatig als weigeringsgrond van de aanvraag. Dergelijke beoordeling lijkt nutteloos als de vergunninghouder nadien zonder vergunning het uitzicht wijzigt door allerlei aanpassingswerken zolang die werken maar geen verbouwing zijn.
De vraag is dus o.i. niet of (alle) schilderwerken principieel vergunningsplichtig zijn, nog los van de wenselijkheid van zulke vergunningsplicht. Wel kunnen we ons afvragen of het kennelijk onredelijk is dat een bestuur in welbepaalde omstandigheden met een stevig onderbouwde motivering het potsierlijk volkladderen van een voorgevel mag beschouwen als een vergunningsplichtig aanpassingswerk.
De elasticiteit van interpretaties (Interpretatio legis cessat in claris)
De conclusie van het voorgaande kan een frustrerend resultaat hebben. Het aanscherpen van lokale regels biedt mogelijkheden, maar lijkt in de praktijk weinig te worden gebruikt. Een al te snel oordeel zou zulke regels onterecht bestempelen als overbodige regeldrift. Het ontbreken van zulke regels toont echter aan dat de omgevingsambtenaar al snel met een paradoxale situatie wordt geconfronteerd waarin het straatbeeld schijnbaar slechts van selectief belang is.
Een soepele interpretatie van het begrip ‘verbouwen’ kan daarentegen een oplossing bieden, maar loopt dan weer het risico om te botsen op de weerstand van een letterlijke lezing. Zo zal de interpretatiemarge afhangen van de duidelijkheid van een wettekst. Een duidelijke tekst behoeft namelijk geen verdere interpretatie (zie bv. RvS 7 juli 2017, nr. 238.785; GwH 6 oktober 2016, nr. 126/2016, overweging B.7.2; Cass 22 mei 2001, concl. Du Jardin). In dit verband kunnen we op strenge voorbeelden in het omgevingsrecht wijzen, zoals de beperkte planaanpassing (RvS 20 mei 2021, nr. 250.629) of de beoordeling van de project-m.e.r.-screeningsnota (RvS 23 december 2021, nr. 252.538). Of we hier in de VCRO te maken hebben met een duidelijke tekst, blijft dan ook de vraag.
Wilt u direct antwoord op uw vragen?
Met een abonnement op Schulinck Omgevingsrecht krijgt u binnen 2 werkdagen een juridisch onderbouwd, praktisch antwoord.
Ontdek het zelf via onze database. Nog geen abonnement? Vraag dan snel een demo aan.