Een vergunningsvoorwaarde moet aan allerhande vereisten voldoen om wettig te zijn. Bovendien moet een voorwaarde ook steeds een doel hebben, namelijk ervoor zorgen dat een aanvraag vergunbaar wordt.
Dit alles maakt het voor de praktijk echter niet eenvoudig om goede vergunningsvoorwaarden op te leggen. En ook de rechtspraak zorgt daarbij al wel eens voor verwarring. Tijd dus om even alles op een rij te zetten.
Uitgangspunt: een aanvraag vergunbaar maken
Een vergunningverlenende overheid kan voorwaarden verbinden aan de uitvoering van stedenbouwkundige handelingen (artikel 71 OVD). Een wettige voorwaarde is voldoende precies, redelijk in verhouding tot het project en kan door de aanvrager gerealiseerd worden (artikel 74 OVD).
Bovendien is een vergunningsvoorwaarde bedoeld om een vergunningsaanvraag vergunbaar te maken (RvVb 30 juni 2022, nr. A-2122-0925; RvVb 15 juni 2023, nr. A-2223-0982). De overheid bevestigt daarmee dus dat zonder deze voorwaarde het aangevraagde niet vergunbaar is (Parl. St. Vl. P. 2008 – 09, nr. 2011/1, 116). Daardoor is een vergunningsvoorwaarde ook onlosmakelijk verbonden met een vergunning, ondeelbaar en daarvan niet afsplitsbaar (RvVb 5 oktober 2023, nr. A-2324-0090).
De geldigheidsvoorwaarden van een vergunningsvoorwaarde zorgen in de praktijk voor problemen. Voornamelijk het voldoende precies karakter van een voorwaarde wordt namelijk veelvuldig in vraag gesteld.
Haalt de overheid het onderste uit de kan
Het voldoende precies formuleren van een vergunningsvoorwaarde is geen evidentie. Dit betekent namelijk dat voorwaarden niet zo geformuleerd mogen zijn dat de vergunning naar goeddunken aangepast kan worden. Ze kunnen dus geen beoordelingsruimte laten aan de vergunningshouder. Ook de overheid, die het naleven van de voorwaarden moet (kunnen) controleren, mag niet teveel beoordelingsvrijheid krijgen (Parl. St. Vl. P. 2008 – 09, nr. 2011/1, 116).
De grens van die verboden vrijheid is flinterdun. Dat toont ook de rechtspraak aan, waarbij de Raad voor Vergunningsbetwistingen ten aanzien van 2 zeer gelijkaardige voorwaarden tot een verschillende conclusie komt.
Een engagement is onvoldoende concreet
In een eerste dossier werd een door de Deputatie van de provincie Antwerpen verleende vergunning betwist voor het inrichten van een supermarkt.
Op advies van het Agentschap Wegen en Verkeer legt de Deputatie uiteindelijk de volgende voorwaarde op:
“Bedrijven engageren zich om hun leveringen te laten geschieden buiten de spitsperiodes, zoals aangehaald in de nota opgemaakt door Delta Data op 15 december 2021, bladzijde 24.”
De voorwaarde houdt in dat de tussenkomende partij het “engagement” opneemt om de leveringen “zo veel mogelijk” buiten de spitsuren te laten gebeuren. Uit de weergave van de vergunningsbesluit door de Raad blijkt trouwens niet of de passus “zo veel mogelijk” ook daadwerkelijk in de voorwaarde werd opgelegd, dan wel of dit voor de Raad zelf een verlenging is van het engagement.
Wat er ook van zij, de voorwaarde is volgens de Raad onvoldoende precies. Een dergelijk engagement is namelijk geen concrete en precieze verbintenis., aangezien leveringen nog steeds tijdens de spitsuren mogelijk zijn en dit naar eigen goeddunken van de exploitant. De vergunningverlenende overheid beschouwde de leveringen buiten de spitsuren nochtans als essentieel element om de mobiliteitsimpact van de aanvraag aanvaardbaar te achten (RvVb 6 juli 2023, nr. A-2223-1058).
Tenzij het voldoende duidelijk is
In een ander betwisting had de Minister een omgevingsvergunning verleend voor het exploiteren en veranderen van een waterproductiecentrum. De Minister legde daarbij een bijzondere milieuvoorwaarde op:
“De tijdelijke opjager van Heers wordt maximaal ingezet om zoveel als mogelijk drinkwater te voorzien vanuit de waterwinning van Voort (Borgloon).”
Dat hierbij niet gedefinieerd wordt wat er concreet onder “maximaal” en “zoveel als mogelijk” wordt bedoeld, maakt de voorwaarde volgens de Raad niet onvoldoende precies. Enerzijds acht de Raad de achterliggende bedoeling van de voorwaarde, die ook in de vergunning was opgenomen, voldoende duidelijk. Anderzijds spreken deze termen volgens de Raad voor zich. Het is daarbij duidelijk dat het de bedoeling is om binnen de mogelijkheden van de tijdelijke opjager zoveel drinkwater als mogelijk te voorzien (RvVb 17 augustus 2023, nr. A-2223-1170).
“Mag het wat meer zijn?”
De 2 hierboven vermelde arresten zorgen in de praktijk voor veel onduidelijkheid. Kan een vergunningsvoorwaarde nu wel of niet een zekere mate van vrijheid laten?
Zoals altijd blijkt het echter uiteindelijk aan te komen op een afdoende motivering. Een vergunningsvoorwaarde die begrippen hanteert als ‘zo veel mogelijks’ of ‘maximaal’, maar waarbij uit de beslissing voldoende duidelijk blijkt wat daarmee wordt bedoeld, kan blijkbaar het toezicht van de Raad doorstaan. Een louter door een adviesinstantie voorgesteld engagement dat bovendien in strijd met de eigen beoordeling, lijkt dan weer niet te volstaan.
De vraag is tot slot evenwel of dit uiteindelijk terecht op een onvoldoende precies karakter van de voorwaarde werd toegeschreven, dan wel of dit niet als motiveringsgebrek diende te worden beschouwd? Beide concepten zijn uiteraard sterk met elkaar verweven, zodat een al te strikt onderscheid tussen beide wellicht weinig meerwaarde biedt.
Realisme > idealisme
Hoewel de rechtspraak van de RvVb het er niet makkelijker op maakt, houdt de Raad zulke vergunningsvoorwaarden terecht tegen het licht. Zulke vrijblijvende vergunningsvoorwaarden zijn namelijk gedoemd om op het einde van de rit voor discussies te zorgen over het al dan niet vervuld zijn van de voorwaarde. Een voldoende precieze voorwaarde is dan ook in ieders belang.
Al zijn zulke vergunningsvoorwaarden (ook) om een andere reden niet wenselijk. Het doel van een vergunningsvoorwaarde is namelijk om een aanvraag vergunbaar te maken.
Welnu, bij een vergunningsvoorwaarde die begrippen hanteert zoals maximaal, zoveel mogelijk of engagement rijst terecht de vraag naar de uiteindelijke reikwijdte en invloed daarvan. Zulke vergunningsvoorwaarden zijn immers wellicht bedoeld om de hinderaspecten zoveel als mogelijk te beperken.
Dat de overheid de voorwaarde oplegt, betekent dat de aanvraag zonder die voorwaarde niet vergund kan worden, bijvoorbeeld omdat in dat geval de hinderaspecten ongunstig zouden moeten worden beoordeeld.
Maar zijn zulke vergunningsvoorwaarden in staat om de hinder ook daadwerkelijk tot een aanvaardbaar niveau te beperken? En wat als het maximale of het zo veel mogelijke nog altijd niet goed genoeg blijkt te zijn?
Ten eerste is er bij dit soort vergunningsvoorwaarden namelijk onzekerheid over de reikwijdte van de voorwaarde. Hoe begroot men namelijk het maximale? En wat is zo veel mogelijk? En stel dat er uiteindelijk blijkt toch minder mogelijk te zijn dan wat de overheid voor ogen had en de hinder daarmee toch buitensporig zou blijken te zijn?
Ten tweede is er onduidelijkheid over de impact van de vergunningsvoorwaarden. Hoe ver zal een maximale toepassing namelijk de hinder verlagen? En wat is de invloed van het zo veel mogelijk beperken van hinder? En wat als het voldoende beperken van hinder uiteindelijk niet mogelijk blijkt te zijn?
In al deze gevallen liggen de uitvoeringsproblemen en handhavingsdiscussies klaar. De vergunning is in zulke gevallen immers verleend, er wordt (volgens de exploitant) voldaan aan de voorwaarde, want hij/zij deed al het mogelijke, maar de hinder (die in de procedure als buitensporig werd beoordeeld) doet zich voor. Het spreekt voor zich dat dit tot zeer onwenselijke problemen kan leiden…
Als uitsmijter nog dit. Wanneer de hinder reeds aanvaardbaar zou zijn of zelfs de ondergrens van de voorwaarde de hinder zou beperken, is zulke voorwaarde in principe niet nodig is om de aanvraag vergunbaar te maken. De voorwaarde is in die zin dan ook overbodig en in principe onwettig.