Woord vooraf
Het Belgisch-Nederlands en het Nederlands kennen verschillen. Zo ook het juridisch jargon in het omgevingsrecht, met uitzondering van het begrip omgevingsvergunning. Nederlandse omgevingsambtenaren vallen bij openbaar onderzoek dan wel eens uit de lucht, waar dit voor omgevingsambtenaren in België, ook in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest, dagelijkse praktijk is.
Zowel Vlaanderen als Nederland kennen alvast verschillende begrippen die duiden op inspraak. Denk aan participatie, openbaar onderzoek, bezwaar, zienswijzen en beroep. In deze opinie lichten we de verschillen toe in de diverse fasen van de omgevingsvergunning:
- Voorbereiding
- Omgevingsvergunningprocedure
- Bezwaar en administratief beroep
- Beroep bij de rechtbank
In de conclusie kijken we wat we van elkaar kunnen leren.
1. Voorbereiding van de aanvraag: Participatie / Vooroverleg
In Nederland lijkt participatie het toverwoord onder de Omgevingswet, die sinds 1 januari 2024 geldt. In de praktijk ligt dat wat genuanceerder. Een initiatiefnemer moet bij zijn aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of hij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van zijn aanvraag heeft betrokken. Zo ja? Dan moet hij aangeven hoe en wat de resultaten waren van de participatie (artikel 7.4 Omgevingsregeling).
Overleg met derden kan in Nederland dan wel in de wet staan, het is dus niet verplicht en door de wetgever bewust vormvrij gelaten. De gemeenteraad kan alleen bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (dat zijn initiatieven die niet passen in de regels van het omgevingsplan) gevallen aanwijzen waarbij participatie verplicht is. Dat kan dus per gemeente verschillen.
Deze voorbereidende stap kent Vlaanderen niet. Wat in Vlaanderen wel gebeurt, is dat een initiatiefnemer een vrijblijvend informeel vooroverleg kan houden met de gemeente. Zo kunnen deze initiatiefnemers de vergunbaarheid van hun aanvraag beter inschatten. Dit informeel overleg gebeurt in eerste instantie dus niet met burgers of derden.
In complexere dossiers is, ter voorbereiding van de vergunningsaanvraag, ook het organiseren van een projectvergadering mogelijk (artikel 8 Omgevingsvergunningsdecreet). Een projectvergadering heeft vooral de bedoeling de initiatiefnemer, de bevoegde overheid en de betrokken adviesinstanties rond de tafel te brengen met het oog op een optimale voorbereiding van de vergunningsaanvraag. Burgers of derde belanghebbenden uitnodigingen is daarentegen louter facultatief. Bij niet-complexe woningbouwdossiers is een projectvergadering zelfs niet aan de orde.
2. Omgevingsvergunningsprocedure: Openbaar onderzoek / Zienswijzen
Het openbaar onderzoek vormt in Vlaanderen één van de hoekstenen voor burgers om hun stem te laten horen tijdens een omgevingsvergunningsprocedure (artikel 23 Omgevingsvergunningsdecreet). Iedereen, iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon, krijgt in regel tijdens de omgevingsvergunningsprocedure zelf de mogelijkheid om standpunten, opmerkingen en bezwaren over een vergunningsaanvraag in te dienen. Dit gebeurt na het indienen van de vergunningsaanvraag en vóór het nemen van de omgevingsvergunningsbeslissing door het college van burgemeester en schepenen. Dit openbaar onderzoek is de regel en maakt onderdeel uit van de gewone omgevingsvergunningsprocedure.
Vervolgens bevat de omgevingsvergunningsbeslissing deze standpunten, opmerkingen en bezwaren en de wijze waarop hiermee wordt rekening gehouden (artikel 48 Omgevingsvergunningsbesluit). In Vlaanderen kan de aanvrager tijdens de omgevingsvergunningsprocedure, na het openbaar onderzoek, nog een wijziging van zijn aanvraag indienen (artikel 30 Omgevingsvergunningsdecreet). Als deze wijzigingen een schending van de rechten van derden met zich meebrengen, volgt zelfs een tweede openbaar onderzoek (zie RvVb 16 juni 2022, nr. A-2122-0850).
In Nederland is niet alleen het begrip openbaar onderzoek, maar ook het ontvangen van standpunten tijdens de omgevingsvergunningsprocedure zelf onbekend. Nederland tracht de standpunten die Vlaanderen vergaart via een openbaar onderzoek voornamelijk te ontvangen via participatie. Daarnaast moet een initiatiefnemer ook onderbouwen dat hij aan de wettelijke eisen voldoet. Bij grotere initiatieven betekent dit vaak dat sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit kan een omvangrijke analyse zijn.
In sommige gevallen -vooral als sprake is van politiek of maatschappelijk gevoelige projecten- kan bij een omgevingsvergunning in Nederland de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet b) gevolgd worden (als bevoegd gezag dit besluit, zie artikel 16.65 lid 4 Omgevingswet). Dit betekent een extra procedurestap: er wordt dan een ontwerpbesluit genomen waartegen iedereen zienswijzen kan indienen. In het definitief vast te stellen besluit, de omgevingsvergunning, moet het bevoegd gezag, net als in Vlaanderen na een openbaar onderzoek, hierop ingaan. Vervolgens valt wel de stap van een mogelijk later bezwaar bij hetzelfde bestuursorgaan weg.
Waar Vlaanderen en Nederland elkaar tegenkomen, zijn de aanvragen waar in Nederland geen participatie en in Vlaanderen geen openbaar onderzoek verplicht is. Een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen verlenen, kan in Vlaanderen bijvoorbeeld ook zonder voormeld openbaar onderzoek wanneer de aanvraag verenigbaar is met de stedenbouwkundige voorschriften uit een gemeentelijk of provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan, bijzonder plan van aanleg of een verkaveling (artikel 13 Omgevingsvergunningsbesluit).
3. Bezwaar / Administratief beroep
Na het verlenen van een omgevingsvergunning kan een belanghebbende vervolgens in Nederland bezwaar indienen (artikel 1:2 Awb). Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit bezwaar wordt behandeld door het bestuursorgaan dat het besluit zelf heeft genomen. Wanneer er gebruik werd gemaakt van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure waarbij iedereen zienswijzen kon indienen, is een bezwaar niet meer mogelijk.
In Vlaanderen bestaat er geen mogelijkheid tot bezwaar bij hetzelfde bestuursorgaan of dezelfde vergunningverlenende overheid. Wel staat er voor het betrokken publiek een administratieve beroepsprocedure open bij de hogere administratieve overheid, de deputatie van de bevoegde provincie (artikel 52 Omgevingsvergunningsdecreet). Ook al was er een openbaar onderzoek. Logisch volgens het Belgisch Grondwettelijk Hof, daar het betrokken publiek tijdens het openbaar onderzoek nog geen kennis heeft van de beoordeling van de aanvraag (GwH 14 maart 2019, nr. 46/2019). De deputatie gaat de volledige aanvraag dan ook opnieuw onderzoeken en beoordelen (artikel 63 Omgevingsvergunningsdecreet).
Het betrokken publiek is elke natuurlijke persoon of rechtspersoon, alsook elke vereniging, organisatie of groep met rechtspersoonlijkheid die gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte of bijstelling van een omgevingsvergunning of van vergunningsvoorwaarden.
4. Beroep bij de bestuursrechter / administratieve rechtbank
In de rechtsbescherming vinden we meer gelijkenissen tussen Nederland en Vlaanderen. Al mogen we die ook niet overschatten. Zo is de Vlaamse regelgever door het Grondwettelijk Hof al enkele keren teruggefloten wanneer het inspiratie haalde uit Nederland.
Er staat in Vlaanderen alvast een schorsings- en/of vernietigingsberoep open bij de administratieve rechtbank, de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De burger die hiervan gebruik maakt, moet wel beschikken over het rechtens vereiste belang en moet in regel ook eerst gebruik maken van de administratieve beroepsprocedure. De burger die een schending aanvoert, moet aantonen dat de ingeroepen onwettigheid hem benadeeld (artikel 35 lid 3 DBRC-decreet).
Vóór de vernietiging ervan door het Grondwettelijk Hof bepaalde artikel 35 DBRC-decreet nog twee andere voorwaarden (GwH 11 april 2023, nr. 59/2023): De relativiteitseis en de attentieplicht. In essentie vormden deze relativiteitseis en attentieplicht volgens het Grondwettelijk Hof een ongeoorloofde inperking op het recht op toegang tot de rechter (artikel 13 Grondwet en artikel 6 EVRM).
Lees het nieuwsbericht: Rechtspraak op vrijdag: relativiteitseis en attentieplicht sneuvelen bij Grondwettelijk Hof
Tegen de arresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen staat tot slot nog een cassatieberoep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Raad kan een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen evenwel pas vernietigen bij een schending van de wet of van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vorm (artikel 14 §2 RvS-wet).
Ook in Nederland is er een beroep mogelijk tegen een omgevingsvergunning bij twee instanties: bij de rechtbank en bij de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Al vindt bij beide instanties wel een inhoudelijke behandeling van het beroep plaats.
Belanghebbenden (artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht) kunnen in Nederland beroep indienen. Daar is wel een en ander om te doen. Het uitsluiten van een belanghebbende op grond van het feit dat hij geen zienswijze had ingediend in een eerdere fase van de procedure is in strijd geacht met het Verdrag van Aarhus (in het bekende ‘Varkens in Nood’-arrest). Daarnaast vinden appellanten het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht) op hun weg. Ze kunnen alleen opkomen tegen een regel die strekt tot bescherming van hun eigen belangen.
Conclusie: lessen voor/van lage landen
Het grootste verschil tussen Nederland en Vlaanderen zit in het betrekken van burgers bij de voorbereiding van de aanvraag en bij de omgevingsvergunningsprocedure zelf. Nederland wil de standpunten liefst vangen via participatie voordat de initiatiefnemer een aanvraag indient. In Vlaanderen komen standpunten van burgers in de regel naar voren ná de aanvraag, maar vóór besluitvorming: via het openbaar onderzoek.
Dat concept van openbaar onderzoek ontbreekt volledig in Nederland. De zienswijzen die de burger in Nederland kan indienen, vinden namelijk plaats nadat het college al een ontwerpbesluit heeft. Het oordeel van het college is met andere woorden al bekend. Waar in Vlaanderen er voor het betrokken publiek steeds een administratieve beroepsprocedure mogelijk is, geldt dit niet voor Nederland wanneer gebruik werd gemaakt van deze uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Wat heeft de voorkeur? Dit is niet eenduidig te zeggen. De horizon verbreden en grenzen oversteken, kunnen in eerste instantie nooit kwaad. Al zijn beide landen gewaarschuwd voor een copy-paste-verhaal zonder de fundamenten grondig te bestuderen. Het heeft Vlaanderen, onder meer wat de procedurele trechter en de relativiteitseis betreft, al zuur opgebroken. Regent het in Brussel, dan druppelt het in… Maar dat zal de toekomst uitwijzen.
De volgende vragen over de verschillen van inspraak bij de voorbereiding en de vergunningsprocedure zelf lijken niettemin relevant:
- Is er invloed op het resultaat, de uiteindelijke omgevingsvergunning en de kwaliteit daarvan?
- Is er een verschil in hoe de burger zich (serieus genomen) voelt bij de besluitvorming?
- Leidt het een of ander tot minder procedures (en tijdsverlies) na besluitvorming?
Dit zijn lastige vragen die zich eerder lenen voor een rechtsvergelijkende thesis of proefschrift.
Participatie heeft als doel de bedenkingen van de omgeving al zeer vroeg in beeld te brengen, maar kan net zo makkelijk leiden tot hooggespannen verwachtingen van die omgeving. Want hoewel het fijn is als participatie leidt tot meer draagvlak voor een besluit, is het geen verplicht resultaat.
Een voorafgaande verplichte participatie met de aanwezigheid van burgers en derde belanghebbenden lijkt ook in Vlaanderen geen overbodige luxe bij gevoelige NIMBY-dossiers. Of de Vlaamse regelgever daarvoor staat te springen, is een andere vraag.
In elk geval lijkt de volgende waarheid ook universeel: de toon maakt de muziek. In beide landen wordt ook in informeel vooroverleg bekeken hoe een project het best tot de finish kan komen. En hoewel Nederland en Vlaanderen duidelijk een ander parcours hebben, lijkt het ‘aantal hordes’ tamelijk gelijk.
Meer weten?
Vraag eenvoudig een proefabonnement op de databank Schulinck Omgevingsrecht aan. Krijg toegang tot een compleet pakket aan wetten en jurisprudentie op het gebied van Omgevingsrecht. Raadpleeg ook eenvoudig de juridische helpdesk. Binnen 2 werkdagen krijgt u een antwoord op uw vraag.