Het ontvankelijkheids- en volledigheidsonderzoek in eerste aanleg is daarmee belangrijker dan ooit tevoren! Hetzelfde geldt voor een correcte indeling in de m.e.r.-rubrieken door de eerste vergunningverlenende overheid (“VVO”).
Maar ook in het verdere verloop van de eigen procedure in eerste aanleg moet men hierover waakzaam zijn…
Screent eer ge begint
De m.e.r.-screeningsnota is wellicht het meest besproken onderwerp van 2022 binnen het omgevingsrecht. De Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) gebruikt namelijk de laatste tijd veelvuldig zijn substitutiebevoegdheid na het onwettig verklaren van een omgevingsvergunning wegens het gebrek aan een (zorgvuldige) screeningsnota.
Aanleiding daartoe waren twee arresten van de Raad van State van eind 2021 en begin 2022. De Raad oordeelde daarin dat de VVO in beroep een onregelmatigheid in het ontvankelijkheids- en volledigheidsonderzoek van de VVO in eerste aanleg, nl. het ontbreken van een project-m.e.r.-screeningsnota, niet kan herstellen (RvS 23 december 2021, nr. 252.538; RvS 20 januari 2022, nr. 252.710).
Een vergunningsaanvraag die geen screeningsnota bevat, is onvolledig en kan dus, volgens de Raad, rechtstreeks door de Raad zelf geweigerd worden (RvVb 28 oktober 2021, nr. A-2122-0174; RvVb 17 maart 2022, nr. A-2122-0556; RvVb 21 april 2022, nr. A-2122-0682; RvVb 7 juli 2022, nr. A-2122-0966).
Een vergunningsaanvraag die wél een screeningsnota bevat, is hetzelfde lot beschoren wanneer de screeningsnota zodanig gebrekkig is dat er moet worden geacht geen screeningsnota te zijn toegevoegd (RvVb 3 juni 2021, nr. A-2021-1063; RvVb 7 oktober 2021, nr. A-2122-0096; RvVb 19 mei 2022, nr. A-2122-0763).
Dat de VVO in eerste aanleg over een onvolledigheid heen stapt, remedieert dit daarenboven niet (RvVb 28 oktober 2021, nr. A-2122-0174).
En hoewel de Raad in een arrest van 7 juli 2022 nog hoopvol leek te suggereren dat de devolutieve werking van een beroep de overheid toch verplicht de screeningsnota opnieuw te beoordelen, werd dit licht genadeloos gedimd in een arrest van 4 augustus 2022 (RvVb 7 juli 2022, nr. A-2122-0967 resp. RvVb 4 augustus 2022, nr. A-2122-1043). De Raad, die in dit laatste arrest nogmaals uitdrukkelijk het arrest van de Raad van State citeert, lijkt de discussie hiermee finaal achter zich te willen laten.
“100% would not recommend” – Montesquieu
De Raden zijn hier nochtans bijzonder streng voor de vergunningverlenende overheid en nemen een loopje met de ratio legis van de administratieve lus.
Uit de memorie van toelichting blijkt namelijk uitdrukkelijk dat de decreetgever de administratieve lus net in het leven heeft geroepen om een onregelmatigheid, die aanleiding zou kunnen geven tot vernietiging, te herstellen en zo procedurecarrousels te vermijden (Parl.St. Vl. Parl. 2013 – 14, stuk 2334/1, p. 29 – 30).
Zo wordt een gebrek in de screeningsnota uitdrukkelijk genoemd als ‘typisch’ voorbeeld voor de toepassing van de lus (Parl.St. Vl. Parl. 2013 – 14, stuk 2334/1, p. 29). Dat de VVO in beroep, op basis van de devolutieve werking van een administratief beroep, daarenboven een onregelmatigheid uit de procedure in eerste aanleg kan herstellen, was voor de decreetgever tot slot evident (Parl.St. Vl. Parl. 2013 – 14, stuk 2334/1, p. 30).
Wanneer beide overwegingen met elkaar worden verzoend, volgt daaruit dat de VVO in beroep de administratieve lus dan ook kan toepassen om een gebrekkige screeningsnota te herstellen. Op basis hiervan is dan ook duidelijk dat de Raad van State zich, met zijn interpretatie tegen deze uitdrukkelijke wil van de decreetgever, toch ietwat vergaloppeert ten aanzien van de scheiding der machten.
De dossiersamenstelling van een vergunningsaanvraag: het hoogste goed
Het ontvankelijk- en volledigheidsonderzoek doet men maar 1 keer (goed)
De herstelmogelijkheden van de VVO in beroep zijn wellicht minder relevant voor de lokale besturen. Zij treden namelijk hoogstens op als VVO in eerste aanleg. Toch heeft de screeningsrechtspraak ook voor hen gevolgen.
De Raden baseren de onmogelijkheid om een gebrekkige screeningsnota in beroep te herstellen immers op de uitsluitende bevoegdheid van de VVO in eerste aanleg om te beslissen over de ontvankelijkheid en volledigheid van een vergunningsaanvraag (artikel 19 OVD en artikel 38 OVD).
De VVO in eerste aanleg moet namelijk de screeningsnota beoordelen bij de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag (artikel 20 OVD en artikel 39 OVD; artikel 4.3.3 §2 DABM, RvVb 4 november 2021, nr. A-2122-0192; RvVb 2 juni 2022, nr. A-2122-0791; RvVb 16 juni 2022, nr. A-2122-0862). De beslissing daarover moet bovendien, in principe, binnen de 30 dagen na indiening, of vervollediging van de aanvraag genomen worden (artikel 21 OVD en artikel 40 OVD; RvVb 7 juli 2022, nr. A-2122-0966).
Het ontvankelijkheids- en volledigheidsonderzoek is echter nog maar het embryonale begin van een vergunningstraject. De verklaring dat een vergunningsaanvraag ontvankelijk en volledig is, of bij gebrek daaraan 30 dagen na indiening, doet namelijk nog maar de beslissingstermijn ingaan (artikel 32 §3 OVD en artikel 46 §1 lid 2 OVD).
De wijzigingslus op de schop?
Tijdens de vergunningsprocedure kan de vergunningsaanvrager zijn of haar vergunningsaanvraag nog wijzigen (artikel 30 OVD; artikel 45 OVD).
Maar wat als, bijvoorbeeld, de vergunningsaanvrager gaandeweg nog een grondwaterbemaling toevoegt aan de vergunningsaanvraag? Een bemaling is immers in elk geval minstens screeningsplichtig (rubriek 10, j Bijlage 3 Project-MER-besluit).
Volgens bovenstaande rechtspraak zou de vergunningsaanvraag onvolledig worden. Het aanvraagdossier bevat namelijk geen m.e.r.-screeningsnota, terwijl het project wel een screeningsplichtig project zou omvatten (artikel 4.3.2 §2bis lid 1 DABM).
Daarenboven kan dit niet hersteld worden, aangezien dit de bevoegdheid raakt om te beslissen over de volledigheid van de aanvraag. De beslissing, op basis van de screeningsnota, of al dan niet een project-MER moet worden opgesteld, wordt namelijk binnen de 30 dagen na indiening, of vervollediging, van de aanvraag genomen. Een strikte lezing van bovenstaande rechtspraak leidt tot de conclusie dat ook in de procedure in eerste aanleg een latere toevoeging onaanvaardbaar is.
Tot slot is niet enkel de m.e.r.-screeningsnota het enige zwaard van Damocles dat boven de vergunningverlenende overheden hangt. Een gebrek aan een mobiliteitsstudie in het aanvraagdossier leidt namelijk tot hetzelfde resultaat (RvVb 7 oktober 2021, nr. A-2122-0096).
Zie ginds komt… de bijsturing?
Dat de hierboven besproken rechtspraak niet in lijn ligt met de bedoeling van de decreetgever is een open deur intrappen. Dat diezelfde rechtspraak evenmin wenselijk is, bleek ook relatief snel.
Begin dit jaar kwam de bevoegde Minister namelijk met de conceptnota ‘Bijsturing van de regelgeving inzake de omgevingsvergunning’. Die conceptnota stelt enkele wijzigingen van het Omgevingsvergunningsdecreet in het vooruitzicht. Niet geheel onverwacht gaat de conceptnota ook in op de hier besproken problematiek.
Om tegemoet te komen aan deze problematiek zou een interpretatief artikel voorzien worden. Dat artikel zou de beoordeling van de ontvankelijkheid en volledigheid, in het kader van het voorgaande, ten goede moeten komen. Hierdoor zou het namelijk mogelijk worden om gebreken in de dossiersamenstelling toch te herstellen, zowel in eerste aanleg als in graad van beroep.
Op een ontwerp of voorstel van decreet is het momenteel nog afwachten. Al valt het maar te hopen dat men daarbij niet op Godot wacht…
Wist je dat?
De juristen van Schulinck Omgevingsrecht een kennisboom hebben ontwikkeld om een project op basis van het voorwerp van de aanvraag correct in te delen in de m.e.r.-rubrieken? U hoeft dus niet langer zelf alle bijlagen van het project-MER-besluit te doorploegen!
Wilt u direct antwoord op uw vragen?
Met een abonnement op Schulinck Omgevingsrecht krijgt u binnen 2 werkdagen een juridisch onderbouwd, praktisch antwoord.
Ontdek het zelf via onze database. Nog geen abonnement? Vraag dan zeker een demo aan!