Een vergunningsaanvrager kan in zijn aanvraag verschillende fasen voor het project aanduiden. Dit is in principe alleen belangrijk voor het verval van de omgevingsvergunning. De vervaltermijnen bij gefaseerde projecten worden namelijk gerekend vanaf het begin van elke fase. Dus niet vanaf de datum van de omgevingsvergunning. Maar waar moet de vergunningverlenende overheid (VVO) rekening mee houden bij de beoordeling van de aanvraag van een gefaseerd project?
Gefaseerde projecten
De mogelijkheid om een project in verschillende fasen te vergunnen bestaat al sinds de VCRO. Eerst voor de verkavelingsvergunning en later ook voor de stedenbouwkundige vergunning. Voor de omgevingsvergunning is die mogelijkheid terug te vinden in artikel 80 OVD.
Bij een gefaseerde omgevingsvergunning gelden de vervaltermijnen voor iedere fase. Het is dus belangrijk dat de vergunning uitdrukkelijk de aanvangsdatum van elke fase vermeldt (Parl.St. Vl. Parl. 2008 – 09, stuk 2011/1, 120). Voor de rest lijken er echter geen vereisten verbonden aan de faseringsmogelijkheid op grond van artikel 80 OVD.
Waarom faseren
Bij gebrek aan voorschriften, lijkt de decreetgever veel ruimte te bieden bij de fasering. Dit aan de aanvrager en de VVO. Ook bestaat er over de fasering maar beperkte rechtsleer en rechtspraak.
Onbetwistbaar is dat de aanvrager door de fasering kan vermijden dat een deel van een project zou vervallen, terwijl een vorige fase nog volop in uitvoering is. Op deze manier moet de vergunninghouder van grotere projecten zich dus geen zorgen maken over het verval van de omgevingsvergunning. Hierdoor kan hij zorgeloos het volledige project samen aanvragen.
Grenzeloos faseren
De regelgeving bepaalt dus geen voorschriften waar de VVO rekening mee moet houden. Maar kan de fasering dan ooit onregelmatig zijn?
De beoordeling van de fasering lijkt in ieder geval geheel binnen de eigen discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de VVO te vallen. De regelgeving bepaalt echter ook niet dat het toestaan van een gefaseerde uitvoering verplicht is. De VVO kan dus zelf over de wenselijkheid ervan beslissen. Natuurlijk op voorwaarde dat ze daarbij rekening houdt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Termijn tussen referentiemomenten
Eventuele maximale termijnen tussen referentiemomenten of een maximale duur van een gefaseerd project zijn er evenmin. Logisch, nu de omgevingsvergunning een onbepaalde duur heeft. Toch is het belangrijk dat de VVO de fasering niet grenzeloos toestaat. Zo kan het niet de bedoeling zijn om een vrij beperkt project op te splitsen over een erg lange tijdspanne. Toch niet zonder dat hier een redelijke verantwoording voor bestaat.
Stedenbouwkundige voorschriften
Zo zou de fasering net een manier kunnen zijn om de stedenbouwkundige voorschriften te omzeilen (artikel 4.3.1 §1, lid 1 VCRO). Door een project op te delen in fasen zou de aanvrager heel wat regelgeving kunnen omzeilen. Ook als de aanvraag op eerste gezicht de legaliteitstoets lijkt te doorstaan.
Voorbeeld 1: bouw van een woning met aangebouwd kantoor in woongebied. Fase 1 is de bouw van het kantoor. Meer dan 10 jaar later volgt in de 2de fase de bouw van de woning. De hoofdfunctie wonen volgt dus pas veel later. Hierdoor geldt de kantoorfunctie de komende 10 jaar eigenlijk als hoofdfunctie.
Voorbeeld 2: een groepswoningbouwproject waarbij de projectontwikkelaar de bouw van de woningen over een periode van 10 jaar spreidt. Om van groepswoningbouw te kunnen spreken moeten de woningen gelijktijdig worden opgericht.
Zo zijn er natuurlijk heel wat situaties denkbaar. Het is namelijk ook mogelijk dat de vergunninghouder geen intentie heeft om de 2de of volgende fases van het project ooit uit te voeren.
De VVO moet het dus niet blindelings eens zijn met de fasering van het project. Ze lijkt namelijk niet verplicht om gefaseerd te vergunnen. Zonder concrete rechtspraak of toelichting door de decreetgever, zou de VVO het standpunt kunnen innemen dat ook het niet-gefaseerd vergunnen binnen haar discretionaire bevoegdheid valt. Een iets pragmatischere aanpak.
Het staat de vergunninghouder vrij om de omgevingsvergunning niet uit te voeren als de fasering noodzakelijk is. Maar in de tussentijd kan de VVO op haar beide oren slapen.
Deelprojecten
Bovenstaande redenering volgt in principe ook uit het verbod op saucissoneren bij een opgesplitst project. Het is namelijk mogelijk om een totaalproject op te splitsen in deelprojecten. De aanvrager kan dan voor elk deel een aparte aanvraag indienen (RvVb 14 januari 2021, nr. A-2021-0505).
De VVO moet hier echter waakzaam zijn voor saucissoneren. Dit is een techniek waarbij een aanvrager zijn aanvraag opdeelt om aan bepaalde verplichtingen te ontsnappen.
Zo benadrukt de RvVb dat de VVO, bij de milieueffectenbeoordeling, de globale milieueffecten van de verschillende vergunningsaanvragen niet uit het oog mag verliezen (RvVb 14 juli 2022, nr. A-2122-0968). Het opdelen in deelprojecten kan dus. Maar als de aanvrager hierdoor aan wettelijke verplichtingen wil ontsnappen leidt het wel tot de onwettigheid van de vergunningsbeslissing.
Meer hierover vind je in onze rechtspraak op vrijdag: saucissoneren moet men leren.
Net zoals bij het opdelen van een project in verschillende aanvragen, moet de VVO dus voorzichtig omgaan met de fasering van een omgevingsvergunning.