De afdeling Wetgeving van de Raad van State bracht op 2 oktober 2023 een advies uit over het voorstel van decreet over de programmatische aanpak stikstof (het Stikstofdecreet). Dit voorstel van decreet wil de vastgestelde programmatische aanpak stikstof van 10 maart 2023 omzetten. De Raad is echter bijzonder kritisch voor de inhoud van het decreet.
Aanleiding
De programmatische aanpak stikstof (PAS) was een reactie op het beruchte stikstofarrest (RvVb 25 februari 2021, nr. RvVb-A-2021-0697). Daarin oordeelde de Raad voor Vergunningsbetwistingen al dat het toen bestaande PAS-significantiekader met drempelwaarden niet voldoende was. Er was nood aan een precieze beoordeling of er sprake is van betekenisvolle effecten aan natuur.
De nieuwe PAS uit het Stikstofdecreet bestaat in grote lijnen uit de volgende onderdelen:
- brongerichte maatregelen om de emissie en depositie van stikstof te verminderen
- een stikstofsaneringsplan met herstelmaatregelen voor de natuurkwaliteit en het natuurlijk milieu in speciale beschermingszones volgens de Habitatrichtlijn
- kaders voor de beoordeling van de impact van activiteiten die stikstofoxiden of ammoniak uitstoten
Belangrijkste opmerkingen
-
Begrijpbaarheid en doorzichtigheid
De Raad wijst op het gebrek aan begrijpelijke en duidelijke regels in het decreet. Om de definitieve PAS goed te begrijpen moest hij verschillende andere documenten doornemen. Het plan-MER, de adviezen en de antwoordnota openbaar onderzoek PAS waren bijvoorbeeld nodig als extra toelichting.
Dit zorgt er volgens de Raad voor dat een systematische en onderbouwde verantwoording voor de gemaakte beleidskeuzes ontbreekt. Ook lijkt er geen duidelijke rechtvaardiging te zijn voor een aantal verschillen in behandeling. De impactscore die het PAS gebruikt als instrument bij de beoordeling lijkt daarnaast onvoldoende transparant.
Het decreet delegeert verder een aantal voorbehouden aangelegenheden aan de Vlaamse Regering. Deze zijn volgens de Raad heel ruim en onbepaald. Een meer precieze omschrijving dringt zich op.
-
Habitatrichtlijn
Artikel 6 Habitatrichtlijn (omgezet naar artikel 36ter Natuurdecreet) geldt in de context van stikstof. Het Vlaamse Gewest heeft de verplichting om:
- passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de habitats niet verder verslechtert
- positieve acties te nemen voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding
- een passende beoordeling te maken wanneer een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone
Het voorstel van decreet wilt de verplichting tot passende beoordeling dan ook uitwerken met:
- beoordelingskaders
- een saneringsplan
- brongerichte maatregelen
Dit is volgens de Raad niet voldoende om te beantwoorden aan de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Het Vlaamse Gewest moet namelijk de nodige instandhoudingsmaatregelen nemen. Ze heeft een resultaatsverplichting om beschadigde habitats te herstellen. De decreetgever kan drempelwaarden gebruiken bij een passende beoordeling. Volgens de Raad is de manier waarop de decreetgever de drempelwaarden bij het Stikstofdecreet gebruikt echter niet verenigbaar met artikel 6 Habitatrichtlijn.
Het Hof van Justitie van de EU heeft de verplichting tot passende beoordeling uit de Habitatrichtlijn al uitgelegd. Er mag geen wetenschappelijke twijfel bestaan over de mogelijke schadelijke gevolgen die plannen of projecten kunnen hebben. Het gebruik van de drempelwaarden uit het Stikstofdecreet laat deze wetenschappelijke twijfel wel toe.
Verder laat het Stikstofdecreet een zogenaamde “vergunningverlening op krediet” toe. Dit omdat het decreet in sommige gevallen een passende beoordeling al op voorhand uitsluit. Hiermee loopt de decreetgever volgens de Raad vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen die men gaat nemen. Dit is strijdig met de Habitatrichtlijn. De vergunningverlenende overheid mag dit soort maatregelen niet meenemen bij een passende beoordeling. De verwachte voordelen van die maatregelen staan in ieder geval niet vast op het tijdstip van beoordeling.
-
Gebruik van impactscore
Het voorstel van decreet en de toelichting geven een aantal elementen voor de impactscoretool. Deze impactscore geeft de verhouding weer tussen de totale stikstofneerslag van een project en de hoeveelheid stikstof die een natuurgebied aankan. Het is de bedoeling om deze later uit te werken.
Daar is er volgens de Raad van State een gebrek aan doorzichtigheid. De rechten en plichten van de projectaanvragers, de exploitanten van een IIOA en de andere betrokkenen komen onrechtstreeks uit de impactscore. De parameters die de decreetgever wil gebruiken bij de berekening van die score heeft ze nog niet bekendgemaakt. Dit is volgens de Raad een niet-aanvaardbare manier van werken.
Verder verloop
Het valt af te wachten of de Vlaamse regering het voorstel van decreet nog zal aanpassen of intrekken na dit advies.